Bouleversements récents du marché européen du carbone : caractère hybride et dynamique du quota versus inertie de l’Union européenne

Plans de réduction des émissions revus à la baisse, mesures de correction des dysfonctionnements trop timides, abandon de certains objectifs… les propositions publiées par la Commission le 23 janvier 2014 concernant la politique énergétique européenne [1], et notamment le marché des quotas de dioxyde de carbone, sont globalement peu téméraires.

Le marché européen des quotas a déjà dû traverser bien des tempêtes depuis son lancement en 2005. Pour ne citer que quelques exemples nous rappellerons les fraudes fiscales, l’affaire des vols de quotas et la récente chute du prix du quota à moins de 3 euros. D’ailleurs, le prix de la tonne de CO2 stagne actuellement autour de 5 euros [2], alors que pour que l’effet incitatif fonctionne il devrait, selon les experts [3], avoisiner les 40 euros.

Il est évident que l’Union peine à apprivoiser l’instrument qu’elle a elle-même créé. Une des explications réside dans l’analyse de l’essence même du quota. Car l’instrument quota est pour le moins ambigu.

Le marché du carbone est créé pour servir l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Il doit permettre de remplir des objectifs de politique publique. Le rattachement aux pouvoirs publics est par conséquent omniprésent : les quotas ont été mis en place en réaction aux obligations contractées par les États dans le Protocole de Kyoto. Ils permettent de contrôler administrativement les industriels en fixant des plafonds d’émissions pour des périodes définies, c’est à dire des “obligations de faire” (c’est le principe de l’action de la puissance publique). Enfin le quota de CO2 a une “fonction probatoire” pour l’industriel qui ainsi démontre son droit à exercer son activité (émettrice de CO2) sur le sol européen.

Ces caractéristiques sont étrangement proches de celles de l’autorisation administrative, mais la dimension économique de l’instrument “quota” ne peut être négligée. Il a ainsi également pour objectif d’être vecteur de dynamisme économique, puisqu’il s’inscrit dans le cadre d’une politique climatique inspirée par une approche néo-classique de l’économie de l’environnement. Objet négociable et échangeable sur les marchés, il est susceptible d’engendrer des bénéfices en fonction des choix stratégiques des industriels (l’innovation permet à l’industriel de revendre ses quotas excédentaires, qui souvent lui ont été attribués gratuitement [4]). Le rattachement du quota à la catégorie des instruments financiers est d’ailleurs envisageable [5], même si des différences fondamentales subsistent [6] Il n’en demeure pas moins que le quota, une fois émis et attribué, n’est plus soumis au contrôle de la puissance publique : il est “abandonné” au libre jeu du marché.

La récente expérience de l’échec cuisant du marché des quotas renvoie l’Union Européenne à ses limitations et à la difficile conciliation des caractéristiques d’un quota se voulant instrument économique avec son rattachement à une entité publique si complexe.

Une entité telle que l’Union obéit en effet a des règles strictes et les procédures de prise de décisions sont lourdes et compliquées. En pratique, l’UE peine à se conformer à la réactivité exigée des acteurs du libre marché. Or, le lien entre le quota et le marché est indéniable, et nous allons le voir, l’UE elle-même estime qu’elle se doit de respecter les règles du marché lorsqu’elle intervient en cette matière.

La surallocation des quotas est évidente [7]. Que celle-ci soit due à un ralentissement de l’activité industrielle suite à la crise économique ou à de mauvais calculs de l’UE, le fait est que l’Union se devait de réagir rapidement. Sur un marché, lorsque l’offre est trop importante, la production diminue automatiquement (soit parce que les producteurs disparaissent soit parce qu’ils adaptent leurs prévisions). Or, il a fallu à l’UE deux ans pour obtenir une décision de “backloading” [8] (gel de l’attribution de quotas) visant à retarder l’introduction de 900 millions de permis pour la période 2013-2020. Et pour ce faire, la Commission européenne s’est engagée à ne plus intervenir sur le marché du carbone. Non seulement l’UE n’est pas réactive, mais en plus elle s’engage à ne pas l’être, au nom du libre jeu du marché !

Or, rappelons que c’est l’Union (par l’intermédiaire de ses États membres) qui délivre les quotas, et qu’au moment de l’allocation, le quota relève plus d’un instrument de la politique climatique que d’un instrument économique. Par conséquent l’Union doit être liée dans ses décisions d’allocation de quotas par des considérations relatives à l’efficacité en termes de réduction des émissions de GES, comme le serait un producteur ou un émetteur classique par des considérations économiques.

En réalité le jeu du marché est faussé par cette incapacité de l’Union à réagir. L’Union n’est pas un acteur rationnel sur le marché, ses décisions ne sont pas strictement guidées par une recherche de profit (qui en l’occurrence serait la réduction des émissions de GES), puisqu’elle doit prendre en compte de multiples intérêts contradictoires. Certains acteurs clés de la prise de décision, au nom de la compétitivité, ne souhaitent d’ailleurs aucunement la réduction des émissions de GES (alors que dans une entreprise classique, tous ont intérêt à faire des bénéfices…) ! L’action de l’UE est de même entravée par des considérations liées à sa nature : soucis de prévisibilité, respect d’engagements qui, pris au travers de directives, ont un caractère beaucoup trop contraignant…

L’UE se contraint donc doublement, à respecter les règles s’appliquant à la prise de décision en son sein (règles déjà très lourdes), et à respecter les règles du libre marché (éviter la manipulation des prix, ne pas fixer de prix plancher…) Or, cette recette a été d’une inefficacité rare. Il semble qu’un choix s’impose : soit l’UE considère qu’elle est un acteur sur un marché, puisque ses décisions d’allocation influent sur les prix, et dans ce cas elle devrait se permettre d’être beaucoup plus réactive et rationnelle, soit elle considère que la décision d’allocation relève d’un processus administratif et est au service d’un objectif public et dans ce cas elle n’a pas à s’embarrasser de considérations relatives au respect intégral du jeu du libre marché à l’heure de la prise de décision.

Car il ne faudrait pas oublier l’objectif premier du marché du carbone. L’enjeu est, en effet, majeur. Il ne s’agit pas seulement d’une question financière (bien que les pertes liées au réchauffement climatiques soient, selon certains, quantifiables financièrement [9]) mais surtout d’une problématique de sauvegarde de la planète et de respect d’engagements internationaux !

À enjeu majeur, décisions majeures ! Les industriels eux-mêmes prônent un détachement par rapport à l’idée initiale d’un instrument « quota » abandonné au bon vouloir des marchés : Markus Beyrer, le directeur général de BusinessEurope (unique association patronale reconnue par la Commission comme représentante des employeurs du secteur privé dans le dialogue social européen), a proposé à M. Barroso début janvier la fixation par l’UE d’un prix minimum de 30 euros la tonne de CO2 [10]. Le remède en effet semble être la flexibilité, dont manque cruellement l’UE.

Hélène Martin

[1] Propositions portant sur le futur paquet-climat énergie 2030 de l’Union européenne le marché carbone européen et les hydrocarbures non conventionnels, et appelées à devenir la position de négociation de l’UE pour la conférence internationale sur le climat de Paris en décembre 2015. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-54_fr.htm

[2] Voir le site de la Commission de régulation de l’énergie, rubrique “marché du co2” http://www.cre.fr/marches/marche-de-gros/marche-du-co2#section3_2

[3] Estimations sur la base desquelles s’est constuit le marché du carbone, selon M.Daniel Delallande, responsable du département climat (voir les comptes rendus du cycle de conférences “croissance et changement climatique”, novembre 2012 http://www.ifore.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/instrumentsregulations11_2013.pdf)

[4] Voir la directive 2003/87/CE, article 10 “méthode d’allocation”

[5] Rapport remis en 2010 “La régulation des marchés du CO2 – Rapport de la mission confiée à Michel PRADA”, section 3, p 57.

[6] « Cela serait ignorer une différence de nature fondamentale entre les quotas et les instruments financiers : la détention d’un quota de CO2 ne confère pas de droits financiers sur l’émetteur, en l’espèce l’État ».

[7] L’Union reconnait la surallocation dès 2008, voir le compte rendu de la conférence de presse “Questions et réponses sur la proposition de révision du système communautaire d’échange de quotas d’émission présentée par la Commission. Commission Européenne -MEMO/08/35, 23/01/2008”

[8] Au terme d’une procédure de 18 mois, publication au JOUE (L 343) de la décision n°1359/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 modifiant la directive 2003/87/CE afin de préciser les dispositions relatives au calendrier des enchères de quotas dans le cadre du système d’échange de quotas d’émission (SEQE) de gaz à effet de serre de l’UE.

[9] Voir par exemple le rapport (controversé) de Sir Nick Stern sur “l’économie du changement climatique”.

[10] http://static.euractiv.com/sites/all/euractiv/files/a_be_letter.pdf

Advertisements
This entry was posted in Énergie, Droit européen. Bookmark the permalink.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s